政策目標(biāo)要再平衡 城市化須帶動(dòng)市民化

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新華網(wǎng)北京11月22日電  在全國法制宣傳日到來之際，國土資源部22日啟動(dòng)“弘揚(yáng)法治精神，培育法治文化”主題送法活動(dòng)。土地直接關(guān)系公民法人最基本最重要財(cái)產(chǎn)權(quán)，社會(huì)轉(zhuǎn)型期諸多矛盾集中體現(xiàn)在土地上。針對(duì)土地法治領(lǐng)域熱點(diǎn)問題，國土資源部黨組成員、國家土地副總督察甘藏春接受了新華社記者專訪。

　　事關(guān)最重要財(cái)產(chǎn)權(quán)　著力解決多重矛盾

　　記者：作為現(xiàn)行土地法修訂工作的具體組織者和新一輪修改工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長，您怎么評(píng)價(jià)我國土地法治總體進(jìn)程？

　　甘藏春：從上世紀(jì)九十年代開始，我國土地資源進(jìn)入市場，推進(jìn)市場配置、要素配置，形成《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》等。土地和礦產(chǎn)是重要生產(chǎn)要素，要素市場化配置才是真正意義上的市場經(jīng)濟(jì)，真正有意義的市場經(jīng)濟(jì)體制改革不是產(chǎn)品市場。最有意義的是土地領(lǐng)域?qū)嵭型恋厮袡?quán)和使用權(quán)相分離。2010年，我國宣布有中國特色的社會(huì)主義法律體系形成，土地法治是重要組成部分。

　　我國用30年時(shí)間走過西方法治建設(shè)幾百年路程，有很多經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)。最主要的就是在解決有法可依問題后，做到有法必依還有一段漫長的路要走，立法理念、法律治理方式上都是如此。土地法治也面臨同一問題。

　　記者：土地是最基本公民財(cái)產(chǎn)權(quán)，又是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)重要工具，如何看待我國土地政策的目標(biāo)選擇？

　　甘藏春：無論我國土地法治還是礦業(yè)法治，都在經(jīng)歷大變革時(shí)期，主要就是如何處理工業(yè)化、城市化與保護(hù)耕地、保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益三者之間關(guān)系問題。

　　新中國成立以來，無論1953年制定、1958年修訂的國家建設(shè)征用土地辦法，還是1982年國家征用土地條例、1986年土地管理法，征地制度設(shè)計(jì)總體思路都是把為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展盡快提供土地作為最優(yōu)先立法目標(biāo)和政策目標(biāo)。

　　1998年修訂土地管理法提高了征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范了征地程序，但總體導(dǎo)向沒有根本改變。征地制度設(shè)計(jì)是與發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)的，沒有這個(gè)制度，就很難解釋經(jīng)濟(jì)高速增長，解釋快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程。我國工業(yè)化、城市化進(jìn)程不可逆轉(zhuǎn)，只會(huì)加快不會(huì)推遲，但土地政策、土地立法重點(diǎn)要轉(zhuǎn)向減少耕地過多過快流失，轉(zhuǎn)向維護(hù)農(nóng)民土地合法權(quán)益。

　　最優(yōu)目標(biāo)須再平衡　農(nóng)民土地權(quán)益必須維護(hù)

　　記者：這就是說過去平衡被打破了。國土資源部部長、國家土地總督察徐紹史曾用三個(gè)“難以為繼”形容征地等土地問題，從土地法治角度怎么看？

　　甘藏春：最近中央把改革征地制度、修改土地管理法作為一個(gè)重大任務(wù)，要求加快推進(jìn)。當(dāng)前征地矛盾增多的一個(gè)主要原因，是隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程加快，地方政府一定程度上忽略、漠視征地法律程序，造成耕地快速減少，犧牲農(nóng)民利益。

　　就征地制度改革而言，要改變過度、過快消耗農(nóng)用地狀態(tài)，盡最大努力減少征地矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。必須同步實(shí)現(xiàn)三個(gè)目標(biāo)：一要繼續(xù)為城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程提供土地資源。二要保護(hù)耕地，防止耕地減少過多、過快，因?yàn)檎鞯睾艽蟪潭壬鲜钦几�。三要保護(hù)被征地農(nóng)民權(quán)益，減少征地糾紛，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

　　必須把握三者平衡。面對(duì)日趨復(fù)雜的征地矛盾，制度改革完善重點(diǎn)應(yīng)該放在保護(hù)農(nóng)民合法土地權(quán)益上，讓被征地農(nóng)民分享真正意義上的城市化成果。

　　摒棄“偽城市化”道路　不為未來留后遺癥

　　記者：從1986年實(shí)施《土地管理法》到1998修訂《土地管理法》，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)呈倍數(shù)增加，很多已突破征收前3年平均年產(chǎn)值30倍規(guī)定，但糾紛有增無減，怎么看這一問題？

　　甘藏春：從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到上世紀(jì)90年代中期，我國征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)很低，但糾紛不多，因?yàn)槟莻�(gè)時(shí)期采取安置為主、補(bǔ)償為輔模式，被征地農(nóng)民進(jìn)城轉(zhuǎn)戶口，安排工作，適當(dāng)?shù)匮a(bǔ)一點(diǎn)錢。

　　隨著建設(shè)規(guī)模擴(kuò)大，需安置農(nóng)民大量增加。從1998年開始，基本采取貨幣補(bǔ)償為主、安置為輔。這個(gè)模式應(yīng)予反思。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民作為主體獨(dú)立承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)能力不足，因此2004年國務(wù)院提出原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障，補(bǔ)償安置費(fèi)用不足部分從國有土地出讓金中提取，從貨幣補(bǔ)償向貨幣補(bǔ)償和安置并重模式轉(zhuǎn)變。要把改革重點(diǎn)放在完善補(bǔ)償安置制度上。

　　記者：補(bǔ)償和安置存在什么區(qū)別，從中產(chǎn)生了什么弊端？

　　甘藏春：征地補(bǔ)償是按照土地財(cái)產(chǎn)市場價(jià)值對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，征地安置是按社會(huì)公平原則，由國家對(duì)被征地農(nóng)民進(jìn)行失地救助和長遠(yuǎn)生活保障。兩者完全不同。捆在一起，花了不少錢還是有不少矛盾。從長遠(yuǎn)看，分開可以解除社會(huì)穩(wěn)定后顧之憂�？傮w上要把征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)安置區(qū)別開來。

　　被征地農(nóng)民安置，應(yīng)該在征地成本中加大。我國征地制度的最大弊端，就是農(nóng)地城鎮(zhèn)化過程中，造成農(nóng)民城市化進(jìn)程滯后，造成大量“偽城市化”農(nóng)民�，F(xiàn)在進(jìn)行人口統(tǒng)計(jì)，居住半年以上即按城市人口統(tǒng)計(jì)，事實(shí)上沒有享受市民待遇。因此最大問題是下定決心，將被征地農(nóng)民城市化作為改革重點(diǎn)。究竟提高多大幅度，要有關(guān)部門進(jìn)行測算。

　　記者：全國法制宣傳日即將到來，國土資源部開展“弘揚(yáng)法治精神，培育法治文化”主題送法活動(dòng)，目標(biāo)何在？

　　甘藏春：土地集中了各種社會(huì)矛盾，征地拆遷引發(fā)糾紛、信訪問題突出。解決這些矛盾必須推進(jìn)依法行政，用法治思維研究情況，用法律手段解決問題。要促進(jìn)全系統(tǒng)學(xué)法、守法、用法，自覺崇尚憲法法律權(quán)威，由衷信仰憲法法律精神。同時(shí)引導(dǎo)群眾采取法律方式反映訴求，解決問題，捍衛(wèi)權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)和諧。

　　記者：現(xiàn)在征地糾紛很多，群眾未能充分運(yùn)用法律渠道，這個(gè)難題如何處理？

　　甘藏春：現(xiàn)在對(duì)征地糾紛的裁決，應(yīng)該說，基本上法律救助措施不明確，出現(xiàn)糾紛基本上是通過政治解決的辦法，這不是長久的、常態(tài)管理方式。在探索由法院裁定、政府執(zhí)行等模式可行性同時(shí)，要考慮挖掘中國傳統(tǒng)的民間治理模式，建立類似仲裁機(jī)構(gòu)，包括發(fā)揮村民自治組織作用，多設(shè)幾道防風(fēng)墻，逐步化解矛盾。

　　目前非法征地往往涉及多種責(zé)任，既有民事責(zé)任、行政責(zé)任，也有刑事責(zé)任。我國刑法中雖有非法征地罪規(guī)定，但因?yàn)閷?duì)該罪的確定有一個(gè)營私舞弊的前置條件，實(shí)踐中基本上沒有人因此追究刑事責(zé)任。為便于認(rèn)定和實(shí)際操作，對(duì)于非法征地給被征地人造成財(cái)產(chǎn)損失的，可以考慮按照侵犯財(cái)產(chǎn)罪來認(rèn)定，追究相應(yīng)刑事責(zé)任并要求賠償損失，從而形成更直接有效的法律威懾�？傊紤]中國的發(fā)展階段，力爭扎實(shí)穩(wěn)妥推進(jìn)征地制度改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同時(shí)，使征地問題不再成為社會(huì)矛盾焦點(diǎn)，不給未來社會(huì)穩(wěn)定留下后遺癥。

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